《中华人民共和国特种设备安全法》解读 -全讯国际

       （一）立法背景

       近年来，随着我国经济快速发展、城市化进程加快以及人民群众生活水平的提高，特种设备使用数量迅猛增长。据有关部门统计，改革开放以后我国的特种设备数量以平均每年10%的速度在增长。2005年全国的特种设备数量大约有300多万台。到2012年底全国锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等特种设备总数达822万台。从特种设备的安全形势来看，一方面我国特种设备的事故逐年下降，如锅炉压力容器爆炸事故从1979年万台设备7起下降到2002年万台设备0.5起，十一五期间万台特种设备死亡人数从2006年0.94人下降到2012年的0.6人；另一方面，事故的发生率仍为发达国家的4-6倍。仅“十一五”期间，全国就发生较大以上事故1538起，死亡1601人，受伤1744人。打开电视，翻开报纸，连上网络，可以看到特种设备安全事故如电梯夺命、气瓶爆炸等时有发生。特种设备的每一次事故，几乎都会造成人民生命财产的重大损失。

       对特种设备，世界各国政府十分重视其安全，不断探索，寻找解决办法，对这类设备、设施均实行特殊监管，以保障安全。我国早在1950年代，劳动部门就开始对锅炉、压力容器实行特殊监管。1982年国务院颁布《锅炉压力容器暂行条例》。2003年国务院颁布《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》），2009年又对其进行了修改。从总体上看，《条例》确立的法律制度可行，特种设备的监管也有效果。但是，随着近年来特种设备数量的激增，特种设备的安全形势日益严峻，因此，制定出一部适合我国国情和国际通行做法的《特种设备安全法》成为迫切需要。

       2013年6月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称特种设备安全法），并于2014年1月1日起施行。

       特种设备安全法是新中国历史上第一部对各类特种设备安全管理作出统一、全面规范的法律。它的出台标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步，它的颁布实施对保障特种设备质量安全、推动安全生产、服务科学发展具有重大而深远的意义。




       （二）主要内容

       1.明确各方责任，突出生产者、经营者、使用者的主体责任

       （1）关于生产者、经营者、使用者的主体责任。特种设备具有高压、高温、高速、高空的特点，事关公众的安全。企业在设计、制造和日常的维修保养、安全检查的时候，稍有疏忽就会造成人们生命、财产的损失。如果生产者、经营者、使用者不真正负起责任来，监管部门凭借有限的行政资源，很难保障安全。因此，特种设备安全法对特种设备生产、制造、销售、使用等各个环节的责任，包括检验、人员培训、制定安全制度等都作了明确规定。

       （2）关于监管部门的责任。特种设备的安全监管部门是以质量技术监督部门为主，其他部门有相应职责。同时也突出了各级人民政府应加强对特种设备安全工作的领导协调管理。如，要求国务院和地方各级人民政府应当加强对特种设备安全工作的领导，督促各有关部门依法履行监督管理职责。县级以上地方各级人民政府应当建立协调机制，及时协调、解决特种设备安全监督管理中存在的问题。

       （3）关于社会监督责任。特种设备安全法规定了特种设备行业协会加强行业自律的责任。即，特种设备行业协会应当加强行业自律，推进行业诚信体系建设，提高特种设备安全管理水平。同时，还规定任何单位和个人有权向负责特种设备安全监督管理的部门和有关部门举报涉及特种设备安全的违法行为，接到举报的部门应当及时处理。

       2.明确特种设备生产许可制度

       特种设备安全涉及生产、经营、使用等各个环节，而生产环节（包括设计、制造、改造、修理）是最重要的环节，是确保特种设备本身的安全性能即本质安全的关键，也是保证特种设备安全运行的基础。特种设备生产单位必须具备一定的条件，才能保证设计、制造、安装、改造、修理的质量，确保安全性能符合安全技术规范要求。

       特种设备安全法规定，国家按照分类监管的原则对特种设备生产实行许可制度。从事特种设备生产单位必须具备一定的条件，取得负责特种设备安全监督管理的部门许可，方可从事生产活动。

       3.使用合法特种设备 依法办理使用登记

       特种设备使用单位使用取得许可生产的特种设备，是保证特种设备安全运行的最基本的条件。对于国家明令淘汰的特种设备（包括二手设备）、按照规定符合报废条件的特种设备，都不能够继续使用。使用非法生产的特种设备的使用单位也应当受到处罚。

       实行特种设备使用登记制度，是安全监督管理制度一项重要措施。通过登记，可以防止非法设计、非法制造、非法安装的特种设备投入使用，并且可以建立特种设备信息数据库，使安全监督管理部门了解特种设备使用单位的使用环境，掌握情况，便于履行监督管理职责。特种设备安全法规定，特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。登记标志应当置于该特种设备的显著位置。

       4.公共场所特种设备被列为重点监督检查对象

       近年来，在特种设备中，大型游乐设施和电梯的数量激增。据报道，截至2012年底，我国在用大型游乐设施达到1.67万台(套)，大中型游乐园(场)400多家，年接待3亿多人次；而电梯保有量到2013年已达250多万台，属世界第一。这些设备的使用无疑带给了人们生活的快乐和方便，但时有发生的电梯安全事故、大型游乐设施安全事故，也使公共场所特种设备安全备受关注。

       为更好地保障公共场所特种设备的使用安全，特种设备安全法规定，负责特种设备安全监督管理的部门依照本法规定，对特种设备生产、经营、使用单位和检验、检测机构实施监督检查。负责特种设备安全监督管理的部门应当对学校、幼儿园、医院、车站、客运码头、商场、体育场馆、展览馆、公园等人员流动量大的公众场所的特种设备，实施重点安全监督检查。同时还规定电梯、客运索道、大型游乐设施等为公众提供服务的特种设备的运营使用单位，应当对特种设备的使用安全负责，设置特种设备安全管理机构或者配备专职的特种设备安全管理人员。

       5.确立特种设备可追溯制

       特种设备的可追溯制度，是指从特种设备的设计、制造、安装一直到报废，每个环节都要做记录、设备上要有标牌、随机出厂的设备资料要齐全，同时要进行妥善保管，一旦发生问题，可以直接追溯到源头。这相当于建立了一个特种设备的“身份证”制度，确保特种设备“从生到死”整个生命周期都有相应的安全信息记录，产品质量责任和使用管理责任可以追溯。特种设备安全法要求，特种设备安装、改造、修理竣工后，安装、改造、修理的施工单位应当在验收后三十日内将相关技术资料和文件移交特种设备使用单位。特种设备使用单位应当建立特种设备安全技术档案。特种设备使用单位应当对其使用的特种设备进行经常性维护保养和定期自行检查，并作出记录。特种设备使用单位应当对其使用的特种设备的安全附件、安全保护装置进行定期校验、检修，并作出记录。比如电梯，通过建立档案，每部电梯的设计、制造、安装一直到报废，每个环节都要做记录，如果发生故障，可直接追溯到源头。电梯的这份安全技术档案包括电梯出厂时随附的设计文件、产品合格证明、安装及使用维护保养说明等；也包括电梯安装、改造的相关技术资料和文件；此外，电梯定期检验和定期自行检查记录、日常使用状况记录、运行故障和事故记录也须包括在内。

       6.确立检验、检测制度

       特种设备检验、检测是特种设备安全监督管理中不可缺少、紧密结合的一种技术措施。特种设备安全法对检验、检测作了诸多规定，如生产、经营、使用单位对国家规定实行检验的特种设备应当及时申报并接受检验；设计文件鉴定、型式试验、监督检验、定期检验应当由核准的检验机构实施；检验收费应当依照法律、行政法规的规定执行；检验机构及其检验人员不得利用检验工作故意刁难特种设备生产、经营、使用单位，否则受到处罚。检验、检测机构需要具有一定水平的检验、检测人员和与工作相适应的检验、检测仪器和设备，需要建立一套制度，以确保工作质量，并且必须取得负责特种设备监督管理的部门的核准。

       7.确立特种设备召回制度

       召回制度在我国最早实施于2004年，由国家质检总局会同国家发改委、商务部、海关总署等，共同发布了中国第一部缺陷汽车召回的管理规定。特种设备涉及人身和财产安全，具有危险性和潜在危害性，在生产过程中有可能留下缺陷，埋下事故隐患，一旦发现就需要立即消除。特种设备安全法规定，国家建立缺陷特种设备召回制度。因生产原因造成特种设备存在危及安全的同一性缺陷的，特种设备生产单位应当立即停止生产，主动召回。国务院负责特种设备安全监督管理的部门发现特种设备存在应当召回而未召回的情形时，应当责令特种设备生产单位召回。也就是说，符合特种设备召回条件的，由企业主动召回；如果企业没有做到主动召回，政府部门有权强制召回。

       8.确立特种设备报废制度

       设备都有设计年限、使用年限和报废年限，到期了就应该更换、大修甚至报废。特种设备安全法强调，特种设备存在严重事故隐患，无改造、修理价值，或者达到安全技术规范规定的其他报废条件的，特种设备使用单位应当依法履行报废义务，采取必要措施消除该特种设备的使用功能，并向原登记的负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记证书注销手续。特种设备安全法不仅强调达到报废条件的要立刻报废，而且要求报废应当采取必要措施消除该特种设备的使用功能，防止再次流入市场被人使用。

       9.加大对违法行为处罚力度，明确事故责任赔偿民事优先

       特种设备安全问题屡屡发生，一个重要原因就是惩治的力度不够，违法成本低。因此，特种设备安全法加大了对违法行为的处罚力度，对违法行为处罚最高达到200万元。同时对发生重大事故的当事人和责任人的个人处罚也做出了明确的规定：处罚个人的上年收入的30%—60%。除了行政罚款，严重的还要吊销许可证，触犯刑律的要移送司法机关，触犯治安条例的由公安机关处置。

       此外，特种设备安全法还规定了事故的责任赔偿民事优先的原则。根据规定，责任单位应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。这意味着电梯等特种设备在发生事故后，责任单位要首先考虑受害方，先行赔付受害方，使其能够优先得到赔付和补偿。




       （三）重点知识

       1.什么是特种设备

       特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。

       2.特种设备实行目录管理

       特种设备安全法规定，国家对特种设备实行目录管理。特种设备安全法授权国务院对特种设备采用目录管理方式，由国务院决定将哪些设备和设施纳入特种设备范围。以目录的形式明确实施监督管理的特种设备具体种类、品种范围，是为了明确各部门的责任，规范国家实施安全监督管理工作。

       特种设备目录根据设备的危险性原则、与国际惯例接轨的原则以及遵循社会共识原则确定。特种设备目录由国务院特种设备安全监督管理部门提出，报经国务院批准，由国务院特种设备安全监督管理部门发布实施。

       3.分类监管

       分类监管是针对按照特种设备本身的特性和使用风险不同，采取不同的监管制度和措施。比如，根据特种设备的特性，对压力容器、压力管道等实施设计单位许可制度，而对锅炉、大型游乐设施等采取设计文件审查制度等。分类监管体现了科学监管的原则，除了针对不同的性能以外，也是针对特种设备数量激增、监管受限设置的一种监管模式。我国专业的监管人员少，如何使有限的行政力量抓好关键环节，确立重点监管的特种设备，是特种设备安全法确立分类监管的原则，就是重点监管人口密集、公众聚集较多的场所，如车站、商场、学校等的特种设备，进行必要的检查、检验、检测，确保安全。

       4.特种设备的全过程安全监督管理

       实施全过程的监督管理是保证设备安全的行之有效的手段。首先，对特种设备实施全过程的安全监督管理，从宏观方面看是指企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用多元共治的全面监督管理。其次，从微观方面看，特种设备安全涉及生产、经营、使用、检验检测，因此，必须对涉及安全的各个重要环节，实施监督管理。主要包括特种设备的设计、制造、安装、经营、使用、检验、修理、改造等涉及安全的各环节。

       实施全过程的监督是对特种设备实施管理的普遍的基本原则。一是特种设备发生事故虽然一般在使用环节，但是事故的缘由涉及到生产等的各个环节，因此必须将其生产、使用，直至报废的整个过程纳入监管。只有将特种设备的每一个环节实施严格地监管，即全过程监管，事故才能得到有效遏制。二是提倡一种设备由一个部门监管，以便制度、管理、责任统一全过程监管强调的是涉及特种设备安全的环节国家都要提出监管制度、方式，确定有人负责实施。但这并不意味着，全过程监管不等于所有环节的每一项活动都由监督管理部门实施。

       5.应急救援制度

       特种设备使用单位应结合本单位所使用的特种设备的主要失效模式，失效后果，建立应急救援制度，即针对特种设备引起的突发、具有破坏力的紧急事件而有计划的、有针对性和可操作性的采取预防、预备、应急处置、应急救援和恢复活动的安全管理制度。特种设备应急救援制度的内容，一般应当包括应急指挥机构、职责分工、设备危险性评估、应急响应方案、应急队伍及装备、应急演练及救援修订等。

       6.特种设备安全责任保险

       按照《中华人民共和国保险法》规定“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险”。特种设备安全责任保险是以特种设备在运营、使用过程中因发生意外事故，造成人身伤亡或财产损失，依法应由企业承担的经济赔偿责任为保险标的，保险公司按相关保险条款的约定对保险人以外的第三者进行赔偿的责任保险。

       特种设备的工作运行具有高度危险性，鼓励建立特种设备安全责任险等制度，能够发挥保险在突发事件预防、处置和恢复重建等方面的作用，提高事故善后赔偿能力，使事故受害人能够迅速及时得到救助和赔偿；同时通过对不同特种设备的安全风险的量化分析和保费费率的调整，可以促进企业提高特种设备安全管理水平，积极防范安全风险，发挥保险机制社会管理的职能。